转发:中国公共管理硕士MPA教育发展状况的网络调查分析

作者:   编辑:zq20110040      发布时间:2013年09月29日 21:32

我国MPA教育经过十年发展,取得了很大成绩。尽管政府管理部门及学术界已经从宏观角度分析了我国MPA教育的发展,但尚缺乏一些调查数据的支持。因此,我们需要对MPA教育的“家底”进行盘点,并通过国际比较,做到知彼知己,为MPA教育进入新的历史阶段做些准备。鉴于此,本文分别于2009年6月和10月利用因特网对全国MPA院校和全美行政院校联合会(NASPAA)通过主页提供的信息进行收集整理,重点调查机构属性、师资队伍、培养方案和学生构成等内容。[2]由于网络特性,学校展示的有关信息带有宣传性质,资料准确性会受影响。而且,由于教师分类的难题,本文以学院为分析单位,可能会高估部分主要依托院内系来办学的MPA教师队伍的数量,但对跨院系的MPA项目,又可能会出现低估情况。

教育规模

2001年我国参与MPA教育首批试点的院校共24所,后经过三次“扩容”,现有办学机构100所。而美国自上个世纪20年代希拉丘斯大学马科斯维尔学院首开MPA教育先河以来,直到1970年代初才发展到100家左右成员院校。针对当时美国MPA教育的发展状况,哈尼报告(Honey,1967)认为,由于缺乏研究资金、师资短缺和项目定位模糊等,大学按照政府部门的要求提供公共管理教育的能力不足,这影响了MPA教育的发展。[3]

从美国MPA教育发展看,20世纪6-70年代是一个快速发展时期,在不到十年时间里,MPA办学机构从1966-67年度的55家,增加到1974-75年度的140家。同期,入学人数也从4500人上升到19731人。到1993年,NASPAA已有218个MPA项目。[4]据2008年春季NASPAA进行的调查显示,现有264个机构成员。

中国公共管理硕士MPA教育发展状况的网络调查分析

如图1所示,近十多年来,美国MPA入学人数增长比较平稳,接受调查院校年平均入学人数为21807人。由于一些学校没有反馈调查信息,基于美国调查数据估计,全美年均入学人数为32868人,最大规模可能接近年4万人。从中美对比看,我国年平均招生规模约6851人,近四年入学人数大致维持在年1万人左右。无论从机构数量还是招生规模看,我国MPA教育还有一定提升空间。

机构隶属关系

MPA项目组织结构的方式可能对项目的方向产生显著影响(Bowman et al, 1982),[5]包括对MPA教育的定位、学科导向和课程特点等的影响。此外,机构背景和组织安排也对教师的职业选择产生重要影响。参照Cleary(1990)于1989年面向全美215个MPA项目的调查,本文把MPA办学机构的属性分为七类,比较结果如表1所示。[6]

从调查看,我国MPA办学机构29%属于独立的公共管理学院,23%属于商学院(含经济管理学院),21%在人文社科学院,19%隶属于带有明显政治学(行政学)取向的学院。而美国MPA项目多数隶属于政治学系(院),达到37%;其次,有25.4%隶属于独立的公共管理学院;再次,有近18%隶属于人文社科学院。

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比较而言,国内MPA项目绝大多数隶属于学院这一层次,而美国有很多处于系一级。美国MPA项目隶属政治系仍然是一个主导性的组织安排,但趋势在改变,多学科结合的特点日益明显,且以独立学院的方式开办MPA项目的也越来越多。这导致政治学导向的比例从1989年的37%降到2007年的30%左右(Wolf,1982)。[7]我国试点期间MPA办学机构的组织设置很大程度上借鉴了美国近些年的经验,避免单一学科的影响,并在起步阶段力求突出学科的交叉和多元。

师资背景

在本调查中,我国有96所院校公布了全职教师数量的信息,平均每个学校有全职教师42人。其中,有89所学校提供教师最终学位的信息,有博士学位的教师平均占47.6%,博士学位教师占师资总数50%以上的有42所,最高的学校博士学位教师比例超过88%。

此外,有69所院校提供教师的专业背景信息。以教师最高学历的专业为依据,一般管理专业的超过21%;经济学是第二大专业,超过18%;受过公共管理专业训练的约9%。而传统政治学专业的略低于10%。另外,理工类和人文类专业背景的也超过30%。显然,师资专业背景已呈现多学科特点。

NASPAA要求MPA项目应至少有5个全时教师。目前,美国每个MPA项目平均全时教师数量为6.8人。据1979年调查估算,每个项目师资平均为27人。这些师资中,全时的约17.8%、非全时的约19.6%以及来自其他院系的约62.5%(Wolf,1982)。

从中美师资比较看(如图2所示),教师的多学科特点均比较明显。然而,美国政治学背景的师资仍占主导优势(超过40%),这与办学机构的隶属情况是一致的。其次,公共管理专业的比例超过27%。从师资数量上看,我国占有优势,但从最高学历看,我国具有博士学位的教师尚不足一半。中美师资构成的另外一个区别是,美国具有实践部门工作背景的非全时教师占的比例较大,这反映了美国MPA教育的重要特点,即利用灵活的人事体制吸引有实践背景的教师,这样既起到促进理论联系实际的目的,又能弥补全时师资不足的缺憾。

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说明:“其他”包括工学、理学、文史哲类及社会科学相关专业。

课程设置

课程是MPA教育的基础。从核心课程设置(如表2所示)看,我国原有9门MPA核心课,后来又调整为7门。调整所带来的灵活性值得肯定,但也降低了学生的可选择性。而美国不同MPA项目之间核心课要求相当不同,少的仅要求2门,多的则超过10门,平均是7.12门(Cleary,1990)。

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中美两国核心课构成比较接近,我国培养方案在论证阶段本身就参考了美国的经验。不同之处,中国培养方案除了有公共课的要求外,课程名称过于一般或抽象,而美国则较具体。当然,核心课的具体设置并没有一致的答案。基于Cleary(1990)的研究,多数美国学者认为公共行政(管理)、研究方法、公共财政、政策分析、人事管理、政治制度与过程是MPA最重要的核心课程。

课程设置及内容实际上也反映了公共部门实践需求的变化和时代发展的需要。最初很少有美国学校视信息技术为MPA核心课。伴随着计算机与信息技术在政府管理中的作用加强,以及电子政府理念的提倡,后来有26%把信息技术类课程列为MPA核心课。

课程教学的另外一个重要变化来自伦理教育。自二次世界大战以来的30多年里,伦理问题的重要性被淡化了。在“水门事件”后,有学者呼吁回归职业主义,公共行政项目应当包括伦理类课程(Bowman,1998)。[8]当然,争议也是存在的,人们质疑大学项目是否是为将来的雇员传播道德规范的合适手段。Menzel(1998)调查了伦理教育对毕业生职业的影响。[9]78所学校提供伦理课程,其中25%作为要求课程。250余人的调查表明,绝大多数认为,伦理训练对其职业生活产生影响,有助于学生区分个人信念和职业行为。校友们推荐采用真实世界的案例研究、决策模拟和互动学习有助于改善伦理课程质量。

犹他大学1990年对MPA毕业生的调查表明,在216个受访校友中,64%认为伦理教育对职业是重要的。超过一半认为,伦理研讨课通过提供伦理决策的框架促进和培育了学生的伦理行为。伦理教育相对于职业重要性的技能排序中位于第7位(Riceetal.,1998)[10]。

纵观我国的MPA课程设置,核心课基本是规定动作,着眼于一般性知识框架的建构;选修课(方向性和任选课)则是根据各校的资源条件开设,背后缺乏整体性思考。课程特点不够鲜明,或失之一般,或流于空泛,或陷入专业窠臼。在现有课程体系中,价值、伦理、思想等“软性”课程比较薄弱。事实上,公共管理实践对公务员职业规范也有着较高的预期,透明度和廉洁教育在当前中国具有重要现实意义,官员的廉洁正直、能合理判断公私利益无疑对其职业行为会产生重要影响。从大部分院校来看,即使作为选修课开设也不多。因此,伦理教育如何反映在我国MPA教育教学中有待进一步探讨。

专业方向

根据本调查,我国MPA院校开设专业方向达115个之多,最少的有2个方向,最多的有19个方向,平均每个院校设置了6.5个方向。专业方向基本涵盖了中国不同层级政府的主要职能,对当前公共管理领域一些热点问题亦有所关注。

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如图3所示(仅保留超过10%院校设置的专业方向),排序前四位的专业(比例)分别是行政管理或者政府管理(86%)、人力资源与绩效管理(60%)、教科文管理(50%)和公共政策(46%)。随着我国进入转型期和城市化进程加速,地区竞争加剧,有44%院校开设了区域发展和城市管理之类的专业。社会保障和公共医疗领域与民生戚戚相关,开设此类专业院校比例分别达到39%和18%。在属于政府传统职能的财政金融领域,有34%院校开设。而以环境及可持续发展为方向的学校也达到了26%。以政府信息化和非盈利组织为方向的院校比例分别为24%和13%。

美国MPA专业领域的设置差异比较大,少的学校提供1个专业,多的则提供13个专业,平均是4.89个(Clear,1990)。如图4所示(根据院校设置该专业比例排序),最常见的专业领域是:公共财政(55%)、公共行政/管理(50.7%)、人力资源管理(50.7%)、公共政策分析(45.7%)、健康管理(40.7%)、地方政府/城市管理(35%)和司法管理(31.4%)。

从中美比较看,排序前7位的专业领域中,大部分方向是一致或比较接近的,这些也是政府最重要的一些传统职能领域。当然,中美两国政府职能以及所面临的具体公共管理难题的差异也必然会反映在MPA专业方向的设置上。例如,我国有很多院校设立教科文类专业方向,这可能与我国政府在这些领域的干预较强,以及这些领域也存在比较突出的问题有关。而美国院校设立司法管理专业较多,这在很大程度上体现了当代美国治理结构的特点。

随着时代发展,专业设置也面临变化。美国有关调查认为,MPA教育中应引起重视的领域包括非盈利管理、伦理、国际管理/事务、信息系统和公共财政/财政管理等几个方面(Clear,1990)。从近几十年的实践看,美国MPA专业设置最大的变化之一来自非盈利领域。NASPAA于2009年对超过260家成员院校进行调查,根据88所学院的反馈结果,53%的MPA项目中设置了非盈利方向,40%开设了相关课程,有1/3学校授予非盈利学习证书。

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这一变化的背后蕴含着公共管理理念的转变。公共管理教育的内容从政府行政管理本身,发展到包括非盈利管理、卫生管理和司法管理等领域在内,逐步转向政府治理的范畴(Brintnall,2001)[11]。1998年,NASPAA确立了与社区和团体合作的五个优先领域,包括地方政府、非盈利管理、私人部门在公共政策中的角色、国际关系和卫生管理。显然,无论是司法管理还是非盈利管理,以及公私伙伴关系,都已经超越了传统侠义的政府职能范畴,而进入了现代公共治理的视野。

学生构成

我国MPA教育以在职教育为主,试办初期要求至少4年工作经验,后调整为3年以上工作经验。由于缺乏学生构成的全国性数据,本文以清华大学为例(如表3所示),在该校迄今为止招收的MPA学生中,71%为男性,29%为女性;40.5%有10年以上工龄,27.4%有6~10年工龄,5年以下工龄的为32.1%,平均工龄为10.3年。考虑到该校2005年后加大了事业中期人员的招收比重,前四年的数据也许更有普遍性,即使这样MPA平均工龄仍然达到8.6年。当然,仅一所学校并不能代表我国MPA教育总体情况,事实上,近几年我国MPA录取学生已趋于低龄化,但我们从中仍大致可以判断我国MPA学生的构成特点,即以有一定工作经验、处于事业爬坡期或上升期的公共管理部门骨干人员为主体。

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NASPAA于2009年进行的调查显示,全美MPA学生中男性占26.2%,女性占63.8%;全时占58.5%,在职学习占35.0%,职业中期(mid-career)占6.5%。30岁以下占比63.6%,其中,无工作经验或工作经验不足1年的占27.7%。当然,美国MPA的生源构成也经历了一个变化过程。据1974年调查,当时在职学生比例为62%,而全时学生仅占38%。20世纪70年代美国MPA学生典型的特点是35岁左右、事业中期、业余学习(Wolf,1982)。另一项变化是国际学生规模的显著增加,已经从2001年的4%上升到目前的8-10%左右。

从美国MPA生源构成的变化看,早期主要面向在职人员,现在则呈现多样化的特点,全时的、较年轻的、国际学生不断增多。如果说前期美国MPA教育以解决公共部门存量人力资源为主,现在则是同时着眼于存量资源和增量资源。我国MPA教育正面临着生源结构调整的任务,试点期间主要以招收单一的在职人员为主,后来有少数院校开始培养有丰富实践经验的管理干部(类似于美国的mid-career),2007年中国人民大学首次试点招收全日制学生,这两年有几所院校开始招收国际学生,2010年即将全面招收全日制MPA,生源构成的变化必将对MPA培养模式和公务员政策提出新的挑战。

结论与建议

一是过去十年是我国MPA教育快速发展的时期。无论是机构规模还是招生数量,增长都比较快。这一成绩的取得除了国家重视和市场力量推动等因素外,我们能站在一个较高的历史起点上,充分吸收西方国家MPA教育的成功经验也是重要因素。例如,机构设置和多学科导向就是学习的产物。相对于美国MPA教育80多年的历史积淀,我国MPA教育根基尚浅,下一阶段的主要任务应是在稳定规模的基础上全面提高质量。

二是进一步调整结构是师资队伍建设的重点。尽管我国已有一支相当规模的MPA师资队伍,但师资结构有待完善。重点是提高有实践部门工作经验的教师比重,同时,增加有公共管理专业背景和博士学位教师的比例。

三是教学内容应与时俱进。我国MPA培养方案及课程设置总体上过于偏向一般性知识框架的学习,伦理、价值等“软性”课程不足,方向也比较分散,特色不够突出。应考虑在MPA教育中更好地纳入伦理教育和NGO以及私人部门的作用。

四是生源构成的变化将带来新的机遇和挑战。随着全日制MPA项目的启动,毕业生就业将面临挑战,公共部门人力资源政策和相关的公务员制度需要考虑这一变化的影响,为MPA毕业生创造公共部门准入和使用的条件。同时,优化生源结构,增加学生来源的多样性,扩大国际学生比重,有助于提升我国MPA教育事业的影响力和国际贡献。